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在推动供给侧结构性改革中创新宏观调控体制


[作  者]何自力

[单  位]南开大学经济学院

[文章来源]财经理论研究》 ,2016年第2期,第1-6

[摘  要]我国宏观调控体系是随着社会主义市场经济的发展而不断健全和完善的,在经济发展进入新常态的情况下,进一步创新和完善宏观调控体制势在必行。要坚持需求管理和供给管理并重,把产业政策和竞争政策有机结合起来,大胆探索创新政策工具,盘活存量、用好增量,有保有压、有扶有控,保持经济运行在合理区间,推动结构调整优化,提高经济质量效益。

[关键词]宏观调控;需求管理;供给管理;供给侧结构性改革

 

   推动供给侧结构性改革是我国当下及今后一个时期经济改革与发展的中心任务。加强供给侧结构性改革是党中央在科学判断中国经济发展新阶段的特点和规律性的基础上做出的重大决策,是科学认识新常态、主动适应新常态和自觉引领新常态的重大战略布局。供给侧结构性改革涉及经济运行的方方面面,在宏观层面更好发挥政府作用、提高供给管理水平,是供给侧结构性改革的重要内容之一,对深化供给侧结构性改革具有重要意义。

   一、需求管理与供给管理的特点

   需求管理与供给管理是宏观调控的两种具体形式。

   宏观调控是市场经济条件下政府的一项经济职能,旨在利用经济、行政和法律手段对社会供求总量和结构进行调节和干预,促进经济增长,增加就业,稳定物价,保持国际收支平衡,以确保国民经济协调稳定健康快速运行。在社会主义市场经济条件下,强调市场在资源配置中发挥决定性作用的同时也要加强宏观调控。市场经济本质上是市场决定资源配置的经济,市场经济中的供求机制、价格机制和竞争机制对供求关系平衡具有一定的调节作用,但是,市场机制的调节作用存在着自发性、盲目性和滞后性等市场失灵问题,难以避免供求关系严重失衡,难以克服经济波动和危机,所以客观上需要通过政府加强宏观调控来弥补市场失灵,防止和克服社会供求总量和结构的失衡。

需求管理是宏观调控的重要形式之一。需求管理是一种间接性宏观调控体制,指在宏观经济调控中政府主要通过财政政策、货币政策等经济手段对市场进行调控,间接引导生产者做出扩大或减少投资的决策,引导消费者做出增加或减少消费的决策,以实现总供给和总需求的平衡。需求管理具有间接性、诱致性、广泛性和短期性特点。间接性是指政府利用价格、利率、税率、工资、汇率等经济杠杆对企业和消费者的决策活动进行调节,以达到供求平衡的目的。诱致性是指政府的宏观调控手段体现的是一种利益导向,它通过对决策主体经济利益的诱导达到宏观调控的目的,不是强制性地要求经济主体服从政府的调控要求。广泛性是指政府利用价格、利率、汇率等经济杠杆对所有经济主体的决策活动进行调节,而不是只针对特定经济主体。短期性是指政府根据宏观经济运行现状和短期趋势的判断进行调控,以求在短期内达到调控的目的。需求侧宏观管理的这些特点决定了需求管理具有自己的特定逻辑,即政府调控需求,需求引领供给。

   与需求管理不同,供给管理则是一种结构性定向性宏观调控体制,指在宏观经济调控中政府主要基于国民经济发展规划和相应的产业政策确定的目标,通过经济、行政和法律手段对供给结构和供给活动进行定向调控,以实现总供给和总需求的结构平衡。供给管理具有较强的直接性、强制性、精准性和长期性特点。直接性是指政府运用经济的、行政的和法律的手段对包括产权结构、投融资结构、产业结构、产品结构等在内的供给结构进行直接干预,使其变化符合经济发展战略和宏观调控的目标,通过这种调控,政府往往能够对整个宏观经济运行形成较强的掌控。强制性是指政府对市场主体的决策行为和选择行为具有较强的约束力,要求市场主体的决策和选择服从宏观调控目标和任务,对符合宏观调控要求的市场主体会给予鼓励和支持,对不符合调控要求的市场主体则要给予批评和处罚。精准性是指政府根据国民经济发展规划和特定时期宏观调控的目标和任务对特定市场主体进行定向调控和重点调控,以达到迅速取得宏观调控效果的目的。长期性是指政府根据国民经济规划,从宏观经济运行的大趋势和总目标、总任务出发进行宏观调控,由供给侧宏观调控的特点所决定,供给管理具有自己的特定逻辑,即政府调控供给,供给创造需求。

   与需求管理相比,供给侧宏观调控的最大不同点是具有较强的法律强制性,要求调控目标明确,重点突出,精准发力,速战速决,这是供给侧管理的最大优势。具体说来,供给侧宏观调控的优点是:有利于对现有企业进行快速的关停并转,淘汰落后产能;有利于对优秀企业进行精准定向支持,提升经济运行质量;有利于推动企业兼并重组,优化产业组织结构;有利于鼓励企业开展技术创新,形成自主创新能力;有利于优化产业结构,提高产业质量;有利于统筹兼顾、综合平衡,实现国民经济各部门协调发展。可见,供给管理与需求管理各有特点,将二者结合起来,有助于提高宏观调控水平,有助于防止经济比例关系失调,有助于克服总供给与总需求的失衡,有助于实现国民经济健康协调快速稳定地运行。

   二、加强供给管理的必要性

   一九九二年,党的十四大提出了我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。建立社会主义市场经济体制的关键问题是处理好政府与市场的关系,特别是处理好市场调节与宏观调控的关系。二十多年间,对政府与市场的关系,特别是市场调节与宏观调控的关系,我们党一直在根据实践拓展和认识深化寻找新的科学定位。党的十五大提出“使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”,党的十六大提出“在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用”,党的十七大提出“从制度上更好发挥市场在资源配置中的基础性作用”,党的十八大提出“更大程度更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用”,在党的十八届三中全会关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中进一步提出“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。从这些探索可以看出,我们党对政府与市场关系的认识在不断深化。

   随着市场在资源配置中的决定作用不断加强,一个以财政政策、货币政策等为主要内容的间接性宏观调控体系逐步形成,其基本特点是:

   1.以总量平衡作为调控的主要目标。宏观经济平衡被认为是总供给和总需求的量的平衡,宏观调控的总目标被确定为加强国民经济和社会发展中长期规划的研究和制定,提出发展的重大战略、基本任务和方针政策,把转变经济发展方式和推进结构调整、实现社会供求的总量平衡和结构平衡作为宏观调控的着力点。

   2.以反周期作为调控的主要任务。宏观调控的总目标是总供给与总需求的量的平衡,由于经济波动往往呈现出一定的周期性,所以宏观调控的主要责任就是对周期性波动进行干预,以便熨平经济波动峰谷。

   3.调控行为具有短期性。以总量和反周期作为宏观调控的主要内容,决定了宏观调控必须在短时间里减弱经济波动,化解经济危机,实现总供给与总需求的平衡。

   4.以间接调控作为调控的基本方式。政府不再直接对企业的生产活动进行管理,而是利用财政政策、货币政策等经济手段调节市场,进而间接影响企业微观经济行为,达到宏观调控的目标。

   我国建立的宏观调控体系对实现社会供求的总量和结构平衡及国民经济健康稳定发展产生了积极作用。在应对2008年国际金融危机的冲击过程中,由于正确把握宏观调控方向、重点、节奏和力度,采取了一系列促进积极平稳较快发展的政策措施,迅速扭转和遏制了经济增速下滑的趋势,使中国经济率先走出低谷,经济回升向好的趋势不断得到巩固。但是,间接性宏观调控体系贯穿的基本逻辑依然是凯恩斯主义的需求管理逻辑,即政府干预市场,市场引导企业,亦即政府调节需求,需求引导供给。这种调控方式存在诸多不足:一是在解决总量失衡的短期问题上具有比较优势,而在解决结构失衡的长期问题上缺乏优势,当国民经济的总量和结构同时出现失衡时,调控的效果往往不明显;二是调控手段对经济主体具有诱致性而缺乏强制性,难以产生有力的调控效果;三是调控往往是在经济出现严重波动后进行的,而此时进行调控已经错过有效时机,调控的效果比较差;四是宏观调控手段简单,除了财政政策和货币政策外缺乏更多的政策选择。这些不足的存在大大抵消了需求侧宏观调控的效果。

   目前,我国经济已经进入新常态,经济发展面临一些新情况、新问题,结构失衡已成为经济进一步发展的瓶颈,其主要表现是:在人口与劳动、资本和金融、资源和产权、技术与创新、产业积聚、规模经济、人力资本积累、知识外溢等问题对经济持续发展形成消极约束;资源、能源、环境约束加大,资金、土地、劳动力等要素成本上升,企业创新能力不强,高投入、高消耗、高污染的发展方式难以为继;供给结构不适应市场需求,既存在低端产业的严重产能过剩,也存在着中高端产品和现代服务业的有效供给不足;经济增速放缓,经济下行压力比较大。这些问题靠传统的需求管理已经解决不了,必须加强供给管理。

   2015年底召开的中央经济工作会议将加强供给侧结构性改革提高到十分重要的地位,明确指出供给侧结构性改革的重点是解放和发展社会生产力,要用改革的办法推进结构调整,减少无效和低端供给,扩大有效和中高端供给,增强供给结构对需求变化的适应性和灵活性。供给侧结构性改革,既强调供给又关注需求,既突出发展社会生产力又注重完善生产关系,既发挥市场在资源配置中的决定性作用又更好发挥政府作用,既着眼当前又立足长远。

   经济发展新常态、五大创新理念和供给侧结构性改革等重大理论创新成果对创新和完善宏观调控方式具有十分重要的指导意义,它要求宏观调控既要重视需求侧管理,更要加强供给侧管理。对于需求侧宏观管理而言,要稳字当头,为结构性改革营造稳定的宏观经济环境,财政政策要加大力度,阶段性提高财政赤字率,适当增加必要的财政支出和政府投资的同时,保障政府应该承担的支出责任。货币政策要灵活适度,为结构性改革营造适宜的货币金融环境,降低融资成本,保持流动性合理充裕和社会融资总量适度增长。要科学确立间接融资与直接融资比重,优化信贷结构,稳定推进汇率形成机制改革;对供给侧管理而言,要准确定位结构性改革方向,大力推进农业现代化、加快制造强国建设、加快服务业发展、提高基础设施网络化水平等,推动形成新的增长点,要坚持创新驱动,注重激活存量,着力补齐短板,加快绿色发展,发展实体经济。目前供给侧宏观管理的重点是促进产能过剩有效化解,促进产业优化重组,降低企业成本,发展战略性新兴产业和现代服务业,增加公共产品和服务供给,提高供给结构对需求变化的适应性和灵活性。

   三、正确认识供给管理

   有一种观点认为中央提出加强供给侧管理是借鉴和吸取了美国供给学派和里根经济学的主张和做法,这一认识是完全错误的。20世纪80年代初,针对经济停滞、失业率高启的困难局面,美国总统罗纳德·里根接受美国供给学派提出的主张,放弃了传统的凯恩斯主义国家干预政策,实施了一套以大规模减税、缩小政府开支、放松政府管制、削弱政府干预、强化市场自发调节为主要内容的经济纲领,力图推动经济增长,降低失业率,这套做法被称为里根经济学。历史经验表明,里根政府信奉供给主义经济学,大力削弱政府干预和强化市场自发调节,并没有解决经济停滞和通货膨胀问题,反而使美国经济的内在矛盾进一步激化,催生金融和经济危机:1.投资自由化驱使垄断资本大规模进行对外直接投资,大量传统产业,如服装、鞋帽、纺织、造船、炼钢、电子等,转移到发展中国家,加快了去工业化和产业空心化进程,导致美国制造业严重萎缩;2.金融自由化旨在为庞大的金融资本寻找谋利机会,金融机构突破原有的专业分工界限,综合经营各种金融业务,银行和非银行存款机构间的利率限制差距被取消;3.金融工具不断创新,传统信贷业务逐年减少,银行业脱媒趋势加剧;4.融资方式的证券化趋势出现,金融风险不断扩大;5.经济的服务化和金融化程度不断提高,虚拟经济与实体经济严重脱节;6.减税导致政府财政赤字不断攀升,债台高筑,寅吃卯粮;7.政府放松管制,限制工会活动,公司高管薪酬不断上升,高出普通工人数百倍以上,收入不平等加剧;8.经济增速低迷,产品竞争力不断下降,外贸赤字激增。所有这一切最终导致2008年金融危机的爆发,美国经济受到重创,世界经济也遭受严重拖累,至今没有走出停滞阴影。供给主义经济学和里根经济学理论上逻辑严重混乱,实践上也未达到预期目的,早已破产并被历史唾弃,根本没有资格,也不可能成为我们加强供给管理的指导思想和理论基础,绝不能将供给管理与供给主义经济学和里根经济学混为一谈。

   加强供给管理也不是要实行计划经济。传统的集中计划经济是以行政命令调节资源配置的经济形式,它要求实行生产资料的单一公有制,由国家统一组织和管理国民经济,这一体制已经被实践证明不符合生产力发展的要求,实行集中计划经济无助于解决今天我们面临的经济发展问题。加强供给管理是以社会主义市场经济为基础的,要体现社会主义市场经济的要求,这就是,一方面要尊重企业的市场供给主体地位,充分尊重企业经营自主权,充分发挥市场在资源配置中的决定作用,激发各类市场主体创业、创新活力;另一方面要尊重和利用按比例发展规律,基于经济和社会发展规划,运用经济的、行政的和法律的手段对企业的投融资行为和生产行为从需求和供给两方面进行干预,确保社会总供给和总需求在结构上和总量上保持平衡。虽然供给管理具有较强的直接性、强制性、倾斜性和事前性,但是,它与集中计划经济中的事无巨细、无所不包的行政命令管理完全不同,也不是要替代需求管理,而是与需求管理密切配合,相辅相成,发挥各自优势,共同完成宏观调控任务,实现宏观调控目标。

   四、创新和完善宏观调控体制

   我国宏观调控体系是随着社会主义市场经济的发展而不断健全和完善的,在经济发展进入新常态的情况下,为了适应新常态和引领新常态,进一步创新和完善宏观调控体制势在必行。要坚持需求管理和供给管理并重,把产业政策和竞争政策有机结合起来,大胆探索创新政策工具,盘活存量、用好增量,有保有压、有扶有控,保持经济运行在合理区间,推动结构调整优化,提高经济质量效益。

   其一,要依据国家中长期发展规划目标和总供求格局实施宏观调控。国民经济和社会发展中长期规划体现了国家意志、人民愿望和对发展规律的把握,明确了国家发展战略目标和重点任务,是引导经济社会发展的重要纲领和制定宏观经济政策的主要依据。要立足于我国长期处于社会主义初级阶段这个最大的现实,坚持以经济建设为中心,以经济体制的改革带动经济的发展,利用发展来解决我国在发展的各个阶段所面临的问题。十三五期间要以五大创新理念为指导,宏观调控要更加注重扩大就业、稳定物价、调整结构、提高效益、防控风险、保护环境,要完善以财政政策、货币政策、产业政策为主,区域政策、投资政策、消费政策、价格政策协调配合的政策体系,增强财政货币政策协调性。

   其二,坚持总量调控与结构调控相结合。实施宏观调控要把握好稳增长和调结构的平衡点,一方面,保持经济总量基本平衡,把握好总供求关系的新变化,明确经济增长合理区间的上下限,加强区间调控、相机调控,加强政策预研储备,备好用好政策工具箱。另一方面,依据国家中长期发展规划目标和总供求格局实施结构性宏观调控,重视产业政策的制定,明确政策基调,增强可预期性和透明度,加大结构定向调控力度,增强针对性和准确性。要瞄准经济运行中的结构性矛盾,如不平衡、不协调、不可持续等,统筹施策、精准发力,推动重大经济结构协调和生产力布局优化,努力提高经济发展的质量和效益。

   其三,坚持短期调控与中长期调控相结合。宏观调控要立足当前、兼顾长远,既有利于解决当前面临的矛盾,也为长远发展打好基础。一方面,增强宏观调控的针对性、有效性,通过预调微调,搞好需求管理,促使总需求与总供给基本平衡,熨平短期经济波动,保持经济运行在合理区间,防范化解各种经济风险。另一方面,着眼于改善中长期供给能力,大力实施创新驱动发展战略,培育新的经济增长点、增长极、增长带,加快推动经济结构优化,不断提高要素产出效率,促进经济提质增效升级,提升经济潜在增长能力,为经济持续健康发展奠定坚实基础。特别需要指出的是,中长期宏观调控应当成为宏观调控的主体,短期调控只具有辅助性,尤其是不能把相机调控作为宏观调控的主体。古语说得好,人无远虑,必有近忧,这句话用于宏观调控非常贴切。宏观调控必须立足长远,放眼世界,观大势,谋大局,只有这样才能真正发挥宏观调控的功能。如果宏观调控只盯着眼前的经济状况,头痛医头,脚痛医脚,必然会使宏观调控成效大打折扣,经济运行中存在的矛盾和问题会不断积累,直到发生系统性经济波动和危机,到那时再加强宏观调控已无济于事了。西方国家的宏观调控在这方面积累的教训很多,必须认真总结和吸取,以免重蹈覆辙。

   其四,坚持国内和国际宏观调控统筹。我国经济已经深度融入世界经济,国际投资贸易格局变化、世界资本流动、大宗商品价格波动、主要经济体经济政策调整都会不同程度传导、影响到国内经济运行。在这样的大背景下,宏观调控必须具备全球视野,统筹两个市场、两种资源,更多参与国际宏观经济政策协调,推动国际经济治理结构完善。要加快形成参与国际宏观经济政策协调的机制,主动加强与主要经济体的政策协调和沟通,更加积极地参与多双边国际经济合作,提升国际话语权,推动国际宏观经济治理结构改革,促进国际经济秩序更加公正合理。“一带一路”是我国参与和推动国际经济合作、扩大国际经济联系的重要举措,是我国开展国际宏观经济调控的重要平台和依托。我们要在推进“一带一路”战略过程中坚持共商、共建、共享,加强政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通,推进国际产能和装备制造合作,拓展发展空间,为世界经济稳定复苏做出积极贡献。

   其五,建立风险识别和预警机制。宏观调控的重要职能是维护和实现宏观经济协调稳定运行,而防患于未然是更为重要的职能。为此,要加强对国内外政治和经济形势的密切观察和跟踪,有效防范和化解突出风险隐患。要坚持预防为主的调控原则,就是说,要把国际国内重点领域重大风险作为重点,加强信息搜集和分析整理,建立健全风险识别和监测预警体系,做好应对预案,最大限度地争取主动,将经济波动和危机消弭于萌芽状态。要根据经济和社会发展的实际确定风险防范重点领域。目前财政、金融、能源、矿产资源、水资源、粮食、生态环保、安全生产、网络安全等方面的风险防控具有十分重要的意义,要将这些领域作为重点防控对象。要加强宏观调控政策分析评估机制建设。政策分析评估机制的主要任务是对宏观调控政策的背景、力度、效果和可能产生的影响进行分析和量化测算,统筹进行政策综合评估和协调,增强宏观调控政策体系的有效性。

   其六,增强宏观调控的精准性。决定宏观调控成效的关键是精准性。精准性强调的是宏观调控要准确把握政策的方向、力度和节奏,对调控目标准确发力。进行精准性宏观调控,不仅要对宏观调控措施进行精心考虑和精密设计,在充分调查研究和充分思考的基础上推进政策的实施,不要过犹不及,而且还要对宏观调控政策有序实施,对政策实施的时机把握要准确,并根据经济领域出现严重的突发事件对宏观调控的方向进行有针对性的调整,做到审时度势,准确发力,既不能盲目出击,更不要动作迟缓。盲目出击和迟缓拖延不但造成宏观调控的失效,还有可能放大经济问题,造成更为严重的经济波动甚至危机后果。

   其七,完善宏观调控政策体系。宏观调控的主要任务是保持经济总量平衡,促进重大经济结构协调和生产力布局优化,减缓经济周期波动影响,防范区域性、系统性风险,稳定市场预期,实现经济持续健康发展。这些任务通常并不是单一的、孤立的,而是重叠在一起,具有明显的叠加性和复合性。为了确保宏观调控任务的完成,必须从宏观调控任务的这一特性出发,完善宏观调控政策体系,综合运用宏观调控政策手段进行宏观调控。宏观政策体系包括财政政策、货币政策、产业政策、区域政策、投资政策、消费政策、价格政策等。为了使经济政策更有针对性,要加强宏观经济理论研究,要围绕制约经济社会发展的深层次矛盾和问题深入开展研究,提出宏观经济理论。要在科学的宏观经济理论的指导下形成并提出战略构想、发展规划、政策思路、改革方案和重大工程,进而提出相应的宏观经济政策。各种宏观经济政策要科学搭配,有机结合,形成有机整体。要学会科学利用宏观政策体系进行综合调控,增强宏观调控的前瞻性、针对性、协同性,把握好各类政策的方向、力度、节奏和出台时机,避免政策效力过度叠加或相互抵消,形成调控合力。

   [参考文献]
   [1]何自力.新常态下需要进一步壮大国有经济[EB/OL].http://news.nankai.edu.cn/nkzs/system/2015/02/03/000220314.shtml,2015-02-03.

   [2]何自力.做好经济摸底,发力供给侧宏调[N].环球时报,2016-02-03.

   [3]周晓菲,何自力:感触信仰的温度[N].光明日报,2015-04-27.

 

  [责任编辑:张晓娟]

在推动供给侧结构性改革中创新宏观... [2016-06-20]

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